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中德安联财务规划师/寿险顾问--刘隆韶

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养老金改革扩大试点隐忧 补缺口还是补账户?  

2006-12-15 17:12:38|  分类: 养老专题 |  标签: |举报 |字号 订阅

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  八省(区、市)方案在个人账户“做小做实试点”的财政补贴方式和基金管理模式上煞费苦心。但不下决心彻底解决巨额隐性债务问题,一切都不过停留于数字游戏

  一笔总额约50余亿元的资金,近日从财政部(中央国库)分别下拨到八省(区、市)社保基金财政专户。“扩大做小做实个人账户试点”在起跑线前徘徊一年之后,终于迈出了重要一步。

  然而,这绝非关键性的一步。

  据记者了解,扩大试点的八省(区、市)的有关改革方案,是在迟滞半年多后,终于在9月初获得国务院正式批复的。中央财政为做实个人账户补助的资金据此向下划拨。方案还指出,中央财政为做实个人账户补助的资金,由省(区、市)政府委托全国社会保障基金理事会投资运营,全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率;中央财政补助之外的个人账户基金,则由省(区、市)按照国家规定投资运营,并负责保值增值。

  由于配套的个人账户基金管理和投资运营办法迟迟未出台,目前试点地区距离真正做实个人账户,尚有不小的距离。

  劳动和社会保障部、财政部、全国社保基金理事会及八省(区、市)社保部门有关人士均向《财经》记者证实,就个人账户基金管理和投资运营办法,目前已形成内部讨论稿,但有关方面尚未就重要细节达成共识,正式颁行尚需时日。

  试点扩大模式之争

  自国务院在2005年底作出扩大养老金“做小做实”试点的决定以来,有关进展始终并不顺利。

  做小做实基本养老金个人账户的改革试点2001年便从辽宁起步。2003年,试点扩大到黑龙江和吉林两省。今年年初,国务院决定,继辽宁、吉林和黑龙江之后,将做实个人账户的试点扩大到上海、天津、山西、山东、河南、湖北、湖南和新疆八省(区、市)。

  做小做实个人账户的具体操作已经形成“辽宁模式”和“黑吉模式”两种方案。对于扩大试点选取哪一种模式,在扩大试点决定作出之初,有关中央部委决策的分歧便已经显现。即使在确定为扩大试点的八省(区、市),模式选择的困惑始终在不同部门之间延续,意见亦难统一(参见《财经》2006年第10期“八省市养老改革方案举棋不定”)。

  2006年4月和5月间,试点方案由各地向主管部委呈报。由于试点省市的方案对操作模式有不同的选择和理解,有关方面要求各地将有关措辞调整为原则性的表述,再次上报。8月前后,财政部及劳动和社会保障部分别起草文件,将不同思路和操作方案进行全面阐述,为国务院最终决策提供参考。经此波折,直到9月初,国务院才对扩大试点方案分别作出批复。

  从“辽宁模式”和“黑吉模式”两种方案的实质来看,有关部门的分歧焦点,集中于对做小做实个人账户的财政补贴方式和基金的管理模式。至国务院批复的扩大试点方案面世,这一分歧仍在延续。

  目前,中国城镇职工养老保险实行统账结合的部分积累制,即养老保险基金由统筹账户和个人账户共同构成。统筹账户以当期职工部分缴费支付当期退休人员部分养老金;个人账户通过其个人缴费形成积累,在其退休后,按照账户积累资金总额向其支付养老金。

  这本是相当现实的制度设计。可是,由于老龄化趋势导致退休职工人数逐年增加,加之以往制度体系下养老金欠账无法厘清,致使统筹账户每年均存在巨大支付缺口,不得不挪用个人账户基金来填补统筹账户支付缺口,因此形成了巨额空账。

  做小做实个人账户就是为了填补空账,杜绝未来支付隐患;且统筹基金与个人账户基金分别管理,以此避免挪用个人账户基金。因国家财力限制,账户只能通过做小来实现做实,从原来占本人缴费工资的11%调整为8%。东北三省最初是从个人账户的5%起步做实个人账户,之后将逐年增加至8%。

  一旦个人账户不再被挪用,统筹账户当期发放缺口必然重新显现。因此,改革的核心在于做小做实个人账户后,当期养老金发放缺口由各级财政给予巨额补助。

  补缺口还是补账户?

  各级财政补助究竟是补统筹基金发放缺口,还是直接补个人账户?财政部与劳动和社会保障部提供了两种不同思路。

  辽宁省和黑吉两省分别代表了这两种补贴模式。辽宁模式按照“补缺口”的模式运作,具体实施时,根据收支两条线的原则,将个人账户和财政补助“划清界限”。先将市县个人账户基金向省个人账户专户归集,由省社保经办机构监督管理。个人账户完全记清,一方面做到账人对应,另一方面要求与基金总数严格对应。与此同时,中央补助下放到省财政专户,然后按照另一条线路,参照各地需求和地方财政补助同时下拨到市县财政专户,由地方社保部门负责划拨,直接补充统筹账户的发放缺口。中央补贴额度如果少于统筹发放缺口,还需要地方政府自筹资金补足。

  黑吉两省模式与辽宁有很大差别,可概括为“补账户”。具体而言,黑吉两省个人账户基金并未由县市向省社保部门归集,而是留在地方,直接弥补当期统筹账户发放缺口,因此个人账户形式上仍为空账。同时,中央给予黑吉两省的财政补助,由上级国库下拨至省国库专户独立存放,每年登记一定的记账利息,与仍为空账的个人账户遥相对应,形成“补账户”模式。

  据记者了解,之所以形成“补账户”格局,并非有意为之,仍是由于资金紧缺所致。首先,由于中央财政补贴未能及时拨付到位,地方上不得不先拿个人账户应急,事后再补账户;其次,由于财政补贴按照做实前一年社会平均工资为基数进行测算,少于实际做实个人账户所需金额。

  有鉴于此,有不少专家认为,黑吉试点没有真正做实个人账户。

  一个基金,两处管理

  事实上,无论“辽宁模式”还是“黑吉模式”,由于方案本身对于补贴的性质和资金的具体流向形成不同的解读,就为日后方案的实施埋下了分歧的种子。

  对于财政补贴的性质,试点方案表述为“做实个人账户所产生的资金缺口”。有知情者指出,这一提法“充满玄机”,并未明确是补“个人账户基金”,还是直接弥补因做实个人账户而产生的当期统筹基金账户缺口。由此,文件对于做实个人账户基金管理和运营的规定富有戏剧性。

  文件指出:做实的个人账户基金与社会统筹基金实行分别管理。中央财政为做实个人账户补助的资金,由省(区、市)政府委托全国社会保障基金理事会投资运营,全国社会保障基金理事会承诺较优惠的收益率;中央财政补助之外的个人账户基金由省(区、市)按照国家规定投资运营,并负责保值增值。

  有知情者指出,这等于暗示八省(区、市)试点将采用“黑吉模式”。因为如果采用“辽宁模式”,一旦“因做实个人账户中央财政补助的资金”用于弥补当期统筹基金缺口,前者则并无资金可供运营。

  然而,“黑吉模式”也产生了一个新问题,即如果根据规定,中央财政补助资金由中央集中管理,在此之外的个人账户基金由各省(区、市)投资运营,这就意味着一个个人账户基金分两处管理。显然,这需要制定两个不同的运营办法。

  对模式之争,八省(区、市)试点方案并未明确提出解决之道。即将出台的基金管理办法能否弥合现有的矛盾?能否为个人账户基金的管理运营找到一条较优的途径?两块资金的管理如何衔接?有关方面表示,管理办法不出台,有关资金便不能真正到位,账户的做实仍无法实现。

  支付能力困惑

  有分析认为,以上分歧的存在,很大程度上反映了中国社会养老保障体系潜藏的尖锐矛盾。由于国家隐性负债的存在,养老金的当期支出和未来支付都存在巨大的压力。做实个人账户正是为预防未来爆发支付危机造成国家的财政金融困境。然而目前的试点方案,却不得不更多地考虑到当下财政支付的压力。

  或许因为当期财政压力眼下看起来显得更为紧迫,根据“黑吉模式”和八省(区、市)方案,除了补贴的方式,目前对做实账户的规模和范围的规定,也有利于中央和地方政府减小当期财政补助压力。

  首先,从补贴方式看,八省(区、市)方案提出做实个人账户采取动态做实、半动态补助的办法。一般而言,随着个人缴费工资的增长和参保人数的增加,个人账户基金的额度一般保持逐年增长的趋势,动态做实意指做实额度应随之增长,半动态补助则表示中央财政补助只根据做实当年的个人基金额度实行定额包干,未来的补助并不随每年基金总额的增加而增加。这意味着中央财政只支付固定额度的定额包干补助。

  其次,从做实账户的规模看,东三省均从缴费工资的5%起步做实,而八省(区、市)方案则从3%开始起步做实。

  缓解当前财政压力的思路在试点方案当中处处体现,这导致了更深层的担忧。有专家指出,目前的操作方式虽然可以缓解当前的财政支付压力,但并未能真正应对未来支付隐患。从长远看,巨额隐性债务和越来越大的支付缺口,仍是中国养老保障制度转轨途中无法逾越的鸿沟。

  有识者指出,对于巨额隐性债务和越来越大的支付缺口,彻底的解决办法还是下决心“一次性还账”,即以国有股划转社保基金的办法来补偿隐性债务。否则,做实个人账户的改革只能停留为数字游戏。

  由于牵涉方方面面的利益,这一决策迟迟不能实施,也使得养老保险制度改革进退失据,左右为难。这不能不说是一个巨大的遗憾。

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